联合国粮农组织的林业期刊《UNASYLVA》2015年第2期报道 - 美国林务局突发事件应急指挥系统（ICS）是美国林务局于20世纪70年代建立的，最初仅用于野火补救。经过40多年的发展，现在ICS已经广泛用作国际多领域的救灾指挥系统。

一、ICS的形成过程

1970年秋，美国加利福尼亚州（简称加州）爆发了持续13天的野火。由于植被干燥和风速超过80 km/h，野火烧遍加州的中部和南部地区。火灾造成的经济损失估计为2.33亿美元（其购买力相当于2014年的14亿美元）。

由于火灾规模大，参加灭火机构多达近70个。尽管火灾最终被扑灭，但灭火管理工作暴露出以下问题：（1）由于每个机构的组织结构不同，在多机构参与的灭火行动中灭火队员不清楚应听从谁的指挥。（2）由于每个指挥官管理的灭火队员数量庞大，其监管和协调工作的难度明显增大。（3）由于不同灭火机构的无线电频率和无线电代码不同，以及对同一灭火设备的命名不同，导致来自不同灭火机构的灭火队员存在通讯障碍。（4）不同灭火机构的管理体制和责任制度的差异也给灭火工作的监管和协调造成障碍。

为解决上述问题，1971年美国国会的一个下属委员会提出由美国林务局牵头开展火灾指挥系统研究。1972年，由美国林务局和加州相关机构成立了"南加州潜在紧急事件消防资源系统

（FIRESCOPE）"。1973年，FIRESCOPE被授权开发CIS，该指挥系统有4个要点：①必须有足够的灵活性以应对各种规模和复杂程度的自然灾害（如洪水、地震和野火）或人为突发事件；②适用于所有机构的日常工作和重大突发事件；③具有足够的规范性（标准化程度），以使来自不同机构和地区的救灾人员能够迅速融入统一的管理体制；④必须有适当的成本效益。

1975年ICS设计工作完成并在美国加州洛杉矶市的安杰利斯国有林成功地进行了实地测试。1978年南加州率先采用ICS。20世纪80年代初，美国林务局批准整个美国太平洋西南部地区的机构执行CIS。同时，国家野火协调组（NWCG）也在研究CIS在全国推广的可行性。

由于CIS具有较好的易用性和适应性，其使用范围扩展到非火灾事件，如洪水、地震、恐怖袭击和执法行动等等。1981年，FIRESCOPE董事会协助NWCG在全国范围采用ICS，使ICS成为国家机构间突发事件管理系统（NIIMS）的组成部分。自1985年起，美国林务局在全国各级野火管理机构推行ICS。1986年美国联邦紧急事务管理局（FEMA）授予FIRESCOPE实践模范奖。

二、ICS特点

ICS是突发事件管理机构管理辖区内突发事件现场的指挥与控制机制。ICS包含规划、通讯、地理位置和突发事件客体等诸多要素，便于不同的机构整合起来完成共同任务。当发生突发事件时，经过培训的机构和个人能够快速从日常管理体制转换为ICS管理体制。

ICS特点包括：①为多重管辖的突发事件（跨辖区或由执法和消防等多部门参与的突发事件）提供统一的管理系统；②采用5个职能部门（指挥部、作业部、财务部、后勤部和规划部）的组织结构；③融合了多种不同类型的资源（执法、军事、技术专家和非政府组织等）；④对有关的职称、资源和设备采用通用术语；⑤明确了救灾指挥人员的管理权限；⑥CIS没有常设的组织结构或秘书处；⑦适用于任何规模的突发事件；⑧当发生突发事件时，具有ICS资质的人员将离开日常工作岗位被委任以ICS组织结构中的特定岗位。

ICS具有灵活性，救灾人力和资源的数量可根据突发事件的实际需要而增减。ICS可适应任何类型和复杂程度的突发事件的管理；其具体职能部门和岗位根据特定的突发事件而确定。

美国林务局和其它接受过ICS培训的机构能够在没有书面指令和声明的情况下对同一个突发事件共同做出响应。不同机构之间在突发事件发生之前就已经针对各类突发事件在人员派遣、救灾所需资源的类型和数量以及现场指挥等方面达成共识。美国林务局及其合作伙伴每年都审议和更新应对突发事件的合作协议，以能够顺利应对突发事件。

ICS为许多突发事件的管理做出了重大贡献，并已纳入美国突发事件管理系统（NIMS）。

三、ICS的国际化

突发事件管理的复杂性增加了国际范围对突发事件标准化管理系统的需求。在过去32年中，有31年美国和加拿大在各自野火扑救资源供应不足的情况下接受了对方国家的支援。由于采用了相同的突发事件管理系统，美国和加拿大的消防队伍能够紧密配合，并肩作战。

2003年，在澳大利亚首都悉尼召开的国际野火峰会上，ICS被作为所有参与国际或机构间协议和交流的野火灾害管理机构的国际标准。ICS在许多国家都有不凡的表现。澳大利亚、加拿大、墨西哥、新西兰和南非等许多国家已经评估并采纳了ICS。另外，法国、印度、印尼、蒙古、菲律宾和泰国等许多国家都接受了ICS培训，而且ICS还用于应对发生在西非的埃博拉流行病。总之，ICS正在成为国际应对灾害的共同语言。

美国林务局帮助许多国家引进ICS并开展能力建设活动，包括正规的课堂培训、实习、咨询、研讨会、到美国参观考察、学术交流、演习和见习等。